Los Objetivos de Desarrollo del Milenio para mejorar el acceso a la educación primaria, reducir la mortalidad infantil y materna y mejorar el acceso de la población al agua potable y saneamiento, son alcanzables para la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe, afirma el estudio “Políticas Públicas para el Desarrollo Humano”, lanzado hoy en la ciudad de México. El estudio indica también, que la meta para reducir la pobreza extrema en la región a la mitad para el año 2015, presenta un desafío más grande para muchos países, ya que un aumento significativo en el gasto público para educación, salud y agua y saneamiento no es una garantía para lograr reducir la pobreza en el corto o mediano plazo. “La actual crisis económica obviamente nos aleja más de esta meta y va a requerir mayores esfuerzos de los gobiernos de la región”, indica Rob Vos, director de Análisis de Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas, coautor del estudio, quien realizó la presentación del mismo junto con Araceli Ortega, Coordinadora de Asesores de la Subsecretaría de Educación Media Superior de la Secretaría de Educación Pública de México y coautora del estudio del caso de este país.

El estudio fue realizado por expertos de 18 países de América Latina y auspiciado por el PNUD, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, la CEPAL y el Banco Mundial. El análisis se basa en una metodología novedosa que integra el análisis detallado de los determinantes de logros en educación, salud y agua y saneamiento, con un modelado de la economía en su conjunto, y el análisis de micro datos y microsimulaciones para evaluar el impacto de estrategias de desarrollo humano en la pobreza y la desigualdad a nivel de los hogares.

Todos los países del mundo se han comprometido a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en la Declaración del Milenio del año 2000, con metas precisas a ser logradas antes del 2015. En el llamado Consenso de Monterrey, en el año 2002, los países miembros de las Naciones Unidas se comprometieron a proporcionar el financiamiento adecuado para cubrir los costos de las acciones necesarias para cumplir los ODM. Este trabajo analiza la factibilidad de los países de la región para lograr las metas, cuál sería el costo de esto y cuáles disyuntivas macroeconómicas podrían generar una estrategia de políticas públicas orientada hacia estos objetivos.

Los principales hallazgos del estudio pueden ser resumidos en cuatro puntos:

El primer hallazgo es que la meta de reducción de la pobreza a la mitad en el año 2015 sería posible de lograr para 6 países de la región, incluyendo los más poblados, México y Brasil, sin cambio en las políticas existentes y asumiendo que puedan retornar pronto a sus tasas de crecimiento de los años recientes antes de la crisis global. Sin embargo, para los otros 12 de los 18 países estudiados, el ritmo de crecimiento de la producción y del empleo ya no era suficiente para lograr la meta de reducción de la pobreza. En cambio, las metas de mejorar el acceso de la población al agua potable y al saneamiento básico si se alcanzarían de manera más uniforme con una continuación de los esfuerzos existentes en la mayoría de los países de la región. La región también esta realizando progresos en cuanto a mejorar la matrícula en la educación primaria. Sin embargo, incluso al lograr la meta de acceso universal a la educación primaria, el que todos los niños terminen sus estudios aún se presenta como un gran desafío en casi todos los países de la región, con la excepción de Cuba y posiblemente Chile, Costa Rica y México. Todos los países también muestran avances significativos en términos de reducir la mortalidad en la niñez, pero se necesitarán aún mayores esfuerzos en la mayoría de estos para reducir ese flagelo en dos tercios para el año 2015. Sólo Chile y Cuba parecen estar bien encaminados con respecto a esa meta.

¿Está América Latina bien encaminada hacia el alcance de los ODM?

Encaminada Fuente: Rob Vos y otros (2009) Políticas Públicas para el Desarrollo Humano: ¿Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe? Santiago de Chile: Uqbar Editores (para PNUD, UN-DESA, y Banco Mundial).

El segundo hallazgo es que se requieren esfuerzos adicionales importantes para lograr las metas de los ODM en educación, salud y agua potable y saneamiento. A su vez, el estudio concluye que en la gran mayoría de los países de la región este costo adicional no debería ser prohibitivo. A partir de los estudios de países se estima que el gasto público adicional requerido para aumentar los servicios vinculados a los ODM se ubican entre el 1,0% y 1,5% del PIB anual en los casos de Perú, Costa Rica, Ecuador y Jamaica. El porcentaje aumenta a un rango del 4%-6% del PIB en México, Nicaragua, Honduras y Guatemala. Sólo Chile y Cuba, los países que podrían lograr las metas bajo las condiciones del escenario base, no necesitan incurrir en costos adicionales. Sin embargo, para la mayoría de los países, el gasto público adicional requerido sería menos del 3% del PIB, que se podría considerar moderado en términos macroeconómicos, a pesar de que supone aumentos sustanciales (en algunos casos una duplicación) con respecto a los niveles del año base.

Fuente: Rob Vos, Enrique Ganuza y otros (2009) Políticas Públicas para el Desarrollo Humano: ¿Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe? Santiago de Chile: Uqbar Editores (para PNUD, UN-DESA, y Banco Mundial).

El gasto público adicional requerido debería gastarse con efectividad para mejorar la disponibilidad y calidad de los servicios educacionales, los sistemas de entrega de servicios de salud y la provisión de saneamiento básico. Las implicaciones de esta medida para las políticas sectoriales variarán de país en país en la práctica, dependiendo de las condiciones iniciales y los contextos institucionales. Sin embargo, por lo general se requerirá enfocarse en mejorar los insumos en las escuelas (aulas, materiales de enseñanza) y la calidad de los docentes, así como también en aumentar el acceso a los servicios de salud y la cobertura de los programas de vacunación y de saneamiento básico. Más aún, se ha encontrado que entre mejor sea la infraestructura física general (incluyendo caminos y la provisión de energía), más eficientes serán la accesibilidad y el funcionamiento de los servicios de salud y educación, aligerándose de manera indirecta el logro de las metas sociales. Sin embargo, no es sólo cuestión de expandir el gasto social en estas direcciones. Los estudios de países muestran que una mejora en las condiciones socio-económicas de los hogares tiene resultados importantes: por una parte, los logros educacionales son más notables y esto, a su vez, contribuye a mejorar los resultados en salud y viceversa, y, por otra parte, el efecto en el ingreso mismo permite ampliar el acceso a los servicios de salud y a la educación. Esto último implica que una reducción de la pobreza medida en términos del ingreso también debería contribuir a acelerar el cumplimiento de las demás metas.

Lo anterior está relacionado con el tercer hallazgo: incrementar el gasto público que busca lograr las metas para la educación, salud, y agua y saneamiento no se traduce automáticamente en el cumplimiento de la meta de reducción de la pobreza. El impulso que recibe la demanda agregada por medio del aumento simulado en el gasto público requerido en educación, salud, agua potable e infraestructura de saneamiento básico, en la mayoría de los casos, no induce efectos suficientemente fuertes en términos de una mayor generación de empleo y una mejoría en la distribución del ingreso, como para progresar de manera adecuada hacia el cumplimiento de la meta de reducción de la pobreza. En la mayoría de los países de América Latina, un ritmo de crecimiento del PIB considerado de moderado a alto en los escenarios analizados, sólo tiene un efecto modesto, aunque favorable, en el empleo. De hecho, en sólo 4 países (Brasil, Guatemala, Honduras y Nicaragua), la estrategia orientada al logro de los ODM resulta en una disminución notable de la pobreza con respecto a lo registrado en el escenario base.

La marcada desigualdad en la distribución de los ingresos sigue siendo un obstáculo para que un mayor crecimiento del ingreso promedio pueda permear a los pobres de América Latina y el Caribe. Como se podría esperar, los estudios de países muestran que la estrategia hacia el logro de los ODM por lo general conlleva una reducción de la oferta de trabajadores no calificados, a medida que más niños y niñas completan la educación primaria y una mayor cantidad de ellos tiende a continuar su educación a nivel secundario. La oferta de trabajadores calificados aumentará en el transcurso del tiempo. Asimismo, la demanda de trabajadores mejor educados tenderá a crecer con la expansión de servicios sociales que son intensivos en el uso de mano de obra calificada. En muchos países de la región, se encuentra que el efecto neto sería un cambio en el salario real a favor de los trabajadores no calificados pero, en general, el impacto en la desigualdad del ingreso de los hogares es relativamente débil, por lo menos en el lapso de tiempo hasta 2015.
            En consecuencia, sin intervenciones de política adicionales, el impacto en la reducción de la pobreza acarreado por la estrategia de los ODM dependerá principalmente de los efectos agregados en el empleo y el ingreso medio. Hay fundamentos para afirmar que las mejoras en la educación y la salud de la población trabajadora probablemente facilitarían un crecimiento más acelerado de la productividad, con repercusiones favorables para la reducción de la pobreza. Pero este tipo de mejoras tomarían tiempo en madurar, entre otras cosas debido a la duración de los ciclos escolares, de forma que probablemente se percibirían después del año 2015.

El cuarto hallazgo es que la forma de financiamiento del aumento del gasto público influye de manera significativa en los resultados. El estudio concluye que en general el financiamiento externo sería menos costoso en términos de cuánto el gasto público debe aumentar, en comparación con otras opciones como mayor endeudamiento doméstico o aumentar los impuestos. Esto se debe a que la movilización de los recursos domésticos por parte del gobierno, en alguna medida tenderá a “estrujar” los ingresos disponibles de los hogares o la inversión privada y esto, a su vez, reduciría el gasto privado en servicios relacionados con los ODM. De esta manera, el gobierno debería contribuir con más recursos para alcanzar las metas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el estudio no recomienda financiar la estrategia con préstamos del exterior, ya que tendría ciertas repercusiones macroeconómicas desfavorables: tiende a generar una apreciación del tipo de cambio real marcada y, como resultado de ello, un crecimiento más endeble de las exportaciones en comparación con la estrategia basada en la movilización de recursos domésticos. Más aún, una estrategia amparada en el endeudamiento externo elevaría la deuda pública a niveles insostenibles en casi todos los países. Por estas limitaciones, el estudio recomienda que la implementación de la estrategia vinculada a los ODM debiera apoyarse relativamente más en la movilización de recursos domésticos, más en particular a través de mayor recaudación de impuestos que tiende a “estrujar” el gasto privado en menor grado que el endeudamiento doméstico y también evita que la deuda pública incremente a niveles insostenibles en la mayor parte de los países considerados. Las cargas tributarias efectivas en la mayoría de los países de la región son bajas de acuerdo con cualquier estándar internacional, de forma que puede haber un amplio margen de maniobra para que la estrategia de los ODM pueda ser financiada por medio de impuestos.

En resumen, es posible y ciertamente asequible lograr los ODM en los países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, no se tratará simplemente de establecer prioridades o de encontrar los recursos adicionales; más bien, se deberán poder administrar e integrar cuidadosamente las políticas macroeconómicas y las del sector social. Asimismo, se establece de manera clara que aumentar el gasto en los servicios relacionados con los ODM y avanzar en el cumplimiento de las metas en educación, salud y agua y saneamiento básico no garantizaría que se lleguen a percibir resultados sobresalientes en términos de la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza en el corto y mediano plazo. Se requerirán reformas económicas más profundas para poder adaptarse a los niveles de desarrollo humano más altos que muestra la población de la región. Junto al hallazgo de que los ODM no estarían tan lejos de alcanzarse en el plazo estipulado, lo anterior implica que los encargados de diseñar las políticas deberían cumplir con su promesa de lograr los ODM, pero al mismo tiempo deberían comenzar a expandir sus horizontes mucho más allá de estos objetivos.

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